Weltklimapolitik nach Kopenhagen – Umsetzung der neuen Potentiale

Prof Dr Dr F. J. Radermacher

Die vorliegende Projektarbeit wurde finanziert durch das Institut für Gemeinwohlorientierte Politik des Senat der Wirtschaft e.V. und weitere Unterstützer.

Hier werden Auszüge dargestellt. Die ganze Studie können Sie gerne beim Senatsinstitut anfordern.

Management Summary

Der vorliegende Text entwickelt auf der Basis einer FAW/n Analyse eine Perspektive für die weiteren internationalen Klimaverhandlungen in der Folge des Ergebnisses von Kopenhagen. Zentraler Ausgangspunkt für eine gute Perspektive ist das in der Öffentlichkeit so nicht wahrgenommene „Wunder von Kopenhagen“, das darin besteht, dass bevölkerungsreiche Schwellenländer, insbesondere China und Indien, freiwillige Zusicherungen abgegeben haben, ihren weiteren Emissionszuwachs entweder absolut oder relativ zu BIP-Wachstumsraten zu begrenzen. Diese Staaten haben damit große finanzielle Forderungen aufgegeben, die sie unter Aspekten der Klimagerechtigkeit hätten artikulieren können. Sie haben damit der Weltgemeinschaft eine Chance eröffnet, bis Ende 2012 zu einem tragfähigen Klimaregime zu kommen. Der vorliegende Text skizziert hierzu u.a. folgende Bausteine:

  • Vertragsgerüst für einen Weltklimavertrag (15 Paragraphen)
  • Identifikation der zentralen Rolle eines Weltaufforstungsprogramms
  • Kosten und Finanzierung eines ambitionierten Weltwaldregimes
  • Bonisystem für Schwellenländer
  • Vollumfängliches Cap- und Tradesystem zwischen den Staaten
  • Klimaneutralitätsoption für Organisationen, Unternehmen und Privatpersonen
  • Einbindung des internationalen Schiffs- und Flugverkehrs
  • Verknüpfung von Klimaregime und Welthandelsorganisation WTO
  • Dimensionierung WTO-kompatibler Grenzausgleichsabgaben
  • Hinweise zu den Themen Durchsetzbarkeit und Compliance
  • Kapitalisierung verbliebener Emissionszuwachsrechte
  • Abschätzung der Kapitalisierungskosten (100-125 Mrd. USD)
  • Adressierung der WBGU-Budgetrestriktion bis 2050
  • Einbettung in die Vision eines doppelten Faktor 10
  • Vision für Rio+20
  • Orientierung für die anstehenden Klimaverhandlungen

Es gilt in den anstehenden Verhandlungen, sich auf die beschriebenen wesentlichen Fragen und Hebel zu konzentrieren. Dann ist es vielleicht noch möglich, bis 2050 die weltweiten CO2-Gesamtemissionen aus der Nutzung fossiler Energieträger unter 13 Mrd. Tonnen pro Jahr zu senken und zugleich auch die bezüglich der Umsetzung viel kritischere WBGU-Budgetrestriktion von kumuliert maximal 750 Mrd. Tonnen CO2-Emissionen aus der Nutzung fossiler Energieträger im Zeitraum 2010-2050 einzuhalten. Dies erfordert insbesondere die Nutzung des einmalig verfügbaren Potentials, das in einem forcierten Weltaufforstungsprogramm liegt. Dies in einer Weise, die ein weltweites nachhaltigkeitskompatibles Wachstum fördert und sich in die Vision eines doppelten Faktor 10 und einer Perspektive Rio+20 einbettet.

Vorbemerkung

Die nachfolgenden Überlegungen sind ein Input in die internationale Diskussion zum Thema eines wirksamen internationalen Klimaregimes nach Abschluss des Klimagipfels in Kopenhagen Ende 2009. Hier stehen u. a. die UN-Zwischenkonferenz Ende Mai/Anfang Juni in Bonn und die große, für November in Mexiko geplante, Folgekonferenz zu Kopenhagen (COP16) an. Die vorgestellten Überlegungen reflektieren eine langjährige Beschäftigung mit der Thematik, z. B. bereits im Kontext der Arbeiten des Information Society Forum der EU ab 1995 [‎19, ‎20] und die intensive Diskussion im Nachhaltigkeitsbeirat der Landesregierung Baden-Württemberg zum Thema [‎36, ‎37, ‎38]. Ebenso sind Inputs aus Diskussionen im Club of Rome, im Ökosozialen Forum Deutschland und Europa, in der Global Marshall Plan Initiative, beim Senat der Wirtschaft e.V. und beim Global Economic Network, in der Nachhaltigkeitskonferenz Hessen, im Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, im Bahnbeirat (insbesondere im Nachhaltigkeitsausschuss des Bahnbeirats) sowie schließlich im Energiebeirat von EnBW eingeflossen. Im Projektbereich gibt es Verbindungen zu den Arbeiten am FAW/n mit dem Zentralen Immobilienausschuss e.V. (ZIA) zur Nachhaltigkeitspositionierung der deutschen Immobilienwirtschaft [‎24] sowie zu der Landesinitiative „CO2-neutrale Landesverwaltung Hessen“ [‎46].

Die nachfolgenden Überlegungen fallen in den Bereich jüngerer Forschungsrichtungen, die unter Begriffen wie Earth System Governance [‎5] und Earth System Analysis [‎58] thematisiert werden und mit der kritischen weltweiten Situation zusammenhängen, der man mit einer isolierten wissenschaftlichen Fachperspektive nicht gerecht wird. Der Club of Rome bearbeitet dieses Thema seit mehr als 40 Jahren unter dem Begriff „Global Problematique“ [‎32]. In [‎56] wird in diesem Kontext die Erfordernis einer Unified
Earth Theory
thematisiert.

Der vorliegende Text ist unmittelbar auf eine praktische Umsetzung ausgerichtet. Er zeigt auf, dass in dem Ergebnis von Kopenhagen interessante Chancen angelegt sind. Auch wenn der Prozess von manchen abfällig als „Klimabasar“ abqualifiziert wird, liegt vielleicht gerade in dem Basaransatz und seiner Fortentwicklung über die Zeit eine Chance für ein tragfähiges Ergebnis. Hier sind Intelligenz und Pragmatismus gefordert. Das von dieser Basis ausgehende, im Weiteren beschriebene Programm eröffnet Chancen für eine bessere Zukunft der Menschheit. Auch wenn keine Klimakatastrophe drohen würde, würde dieses Programm Vorteile bringen. Und das gilt auch dann, wenn das Klimaziel von 2°C nicht mehr erreichbar sein sollte. Selbst wenn zunehmend eine Anpassung (Adaptation) an den Klimawandel wichtiger werden sollte als seine Vermeidung (Mitigation), bleibt doch immer die möglichst weitgehende Abdämpfung sich verschärfender negativer Entwicklungen ein wichtiges Anliegen.

Was im Weiteren beschrieben wird, ist indirekt die Basis eines gigantischen Innovationsprogramms zum Umbau der Industriegesellschaft und für die sich entwickelnde Welt. Ein wesentlicher Baustein ist ein forciertes Weltaufforstungsprogramm, das eine Schlüsselrolle besitzt (vgl. Kap. 14). Dieses Weltaufforstungsprogramm adressiert alle Dimensionen der Nachhaltigkeit, vor allem auch die soziale Balance. Das beschriebene Programm zielt auf eine deutlich höhere Ressourcen- und Energieeffizienz, eine verbesserte weltweite Balance [‎25, ‎47, ‎49, ‎53, ‎55, ‎60, ‎76], ein großes Spektrum zukunftssicherer Arbeitsplätze, eine verstärkte Orientierung am Weltgemeinwohl [‎81] und die Einbettung in das Konzept einer Weltinnenpolitik [‎3, ‎55]. Dies sind Voraussetzungen für eine nachhaltige Entwicklung und für Frieden. Die Überlegungen basieren auf einer laufenden, modellbasierten FAW/n-Untersuchung zu den Potentialen des Kopenhagen Accords und daraus resultierenden Empfehlungen zum Thema. Diese beinhalten konkrete Reduktionspfade für globale Klimaemissionen, Anpassungsnotwendigkeiten auf Staatenebene, Einschätzung und Nutzung von Effizienzpotentialen, Finanzierbarkeit entsprechender Maßnahmen etc.

Weitere wichtige Beiträge des vorliegenden Textes sind (1) ein genügend abstrahierter Rahmen der Betrachtung, (2) eine Einschätzung bestehender Kompromissmöglichkeiten, (3) Abschätzungen unterschiedlicher relevanter Größenordnungen von Maßnahmen, (4) Bezüge zu anderen Vorschlägen, (5) eine Beachtung spieltheoretischer Aspekte, (6) ein konkreter Vertragsvorschlag für die weiteren Verhandlungen zwischen den Staaten als zentraler Beitrag in Kap. 17, (7) verschiedene Beispielrechnungen, sowie in Verbindung damit (8) ein Vorschlag zur Nutzung der WTO-Mechanismen zur Erreichung einer hohen Beteiligung und Compliance auf Seiten der Staaten. Der WTO-Bezug kann sich dabei als ein besonders wichtiger Beitrag der Überlegungen erweisen, weil dies einen Weg eröffnet, alle vom Volumen her wichtigen Staaten einzubinden und die Compliance deutlich zu verbessern. Hinzu kommen (9) Überlegungen für den Weg bis 2050 und die Adressierung der WBGU-Budgetrestriktion (Kap. 13), (10) die Identifikation der zentralen Rolle eines forcierten Weltaufforstungsprogramms (Kap. 14), (11) die Einbettung der Überlegungen in die Vision eines doppelten Faktor 10, einer weltweiten Ökosozialen Marktwirtschaft, eines Global Marshall Plan und einer Programmatik für den UN-Weltgipfel Rio+20 in 2012. Schließlich folgen (12) als Abschluss in Kap. 25 Empfehlungen zum Vorgehen für die anstehenden Klimaverhandlungen.

Abschließend sei an dieser Stelle eine Schlüsselbeobachtung besonders hervorgehoben: Das große neue Potenzial, das sich nach Kopenhagen eröffnet, ist vor allem Folge der enormen, so im Vorhinein nicht zu erwartenden, Zugeständnisse Indiens und Chinas sowie weiterer bevölkerungsreicher Staaten in Entwicklung, wie z.B. Brasilien, Indonesien und Mexiko. Mit der Bereitschaft dieser Staaten, ohne entsprechende Kompensationszahlungen ihre weiteren Emissionszuwächse unterproportional an das BIP-Wachstum zu koppeln, haben sie enorme Möglichkeiten für den Klimaschutz eröffnet. Unter Aspekten der Klimagerechtigkeit gab es zu diesem Schritt, im Besonderen aus Sicht von Indien, keine Veranlassung. Man hätte auf hohe Kompensationszahlungen irgendwann in der Zukunft setzen können. Die genannten Staaten haben anders entschieden, vielleicht aufgrund der Haltung der USA, sich anderenfalls nicht zu bewegen, vielleicht mit Blick auf die Weltmeinung, vielleicht in Sorge um die Folgen eines verschärften Klimawandels für das eigene Land, vielleicht auch aus einem generellen Geist der Kooperation heraus, für den die ganze Welt dankbar sein muss.

Aus Sicht des Textes ist dieses Entgegenkommen Indiens, Chinas und weiterer Staaten das „Wunder von Kopenhagen“. Hier gilt es intelligent anzuknüpfen. Die resultierende Strategieempfehlung lautet, basierend auf der laufenden FAW/n-Analyse zum Thema, den jetzt erreichten Verhandlungs- und Verpflichtungsstand adäquat zu formalisieren und vertraglich zu fixieren (vgl. hierzu den Vertragsvorschlag in Kap. 17) und anschließend die verbliebenen Emissionszuwachspotentiale, im Besonderen für Indien und China, geeignet zu kapitalisieren (Kap. 20). Zugleich ist ein forciertes Weltaufforstungsprogramm im Zeitraum 2013 – 2072 zu initiieren. Dies ist ein einmaliges Potential und ohne seine Nutzung ist die Umsetzung der WBGU-Budgetrestriktion realistischerweise nicht möglich. Die entwickelten Staaten sollten die Bereitstellung der für die verschiedenen Programmelemente erforderlichen finanziellen Mittel rechtzeitig (möglichst bis Ende 2012/2013) organisieren. Wie im Text dargestellt, geht es bei der Kapitalisierung verbliebener Emissionszuwachspotentiale wahrscheinlich um eine Einmalzahlung im Bereich von 100–125 Mrd. US Dollar, die alternativ auch über mehrere Jahre gestreckt werden kann.

Die entwickelte Welt sollte sich glücklich schätzen, dass die Deckelung der jährlichen weltweiten CO2-Emissionen ab 2013 nun in Reichweite ist, und das sogar zu überschaubaren Kosten. Ein forciertes Weltaufforstungsprogramm ist parallel zu realisieren. Ohne ein solches Programm ist eine Zielerreichung wohl nicht möglich (vgl. Kap. 13). Die jährlichen Kosten liegen im Zeitraum 2013 – 2072 bei durchschnittlich 50 – 100 Mio. US Dollar pro Jahr mit einem gleitenden Aufbau bis 2032 und einer Rückführung aus einem ‚steady state‘ ab 2052. Die genannten Programme werden mit geeigneten weiteren Maßnahmen mit Blick auf den Zeitraum bis 2050 komplettiert.

  1. Würdigung des Kyoto-Vertrags

Beim Übergang zu einem zukunftsfähigen Klimaregime ist zunächst die Ausgangssituation zu betrachten: Die Problematik an sich und der Kyoto-Vertrag [‎11, ‎28, ‎55, ‎59, ‎64, ‎68, ‎80, ‎82]. Von vielen Beobachtern wird dieser Vertrag heute negativ kommentiert. Dem liegt aber wahrscheinlich ein Missverständnis über die Ausgangssituation, die damaligen Möglichkeiten und die Intentionen zugrunde. Mit dem Kyoto-Vertrag hat die Staatengemeinschaft einen ersten Schritt zur Bewältigung des Klimaproblems in Angriff genommen. Ein wichtiges Prinzip wurde umgesetzt: Die entwickelte Welt muss vorangehen gemäß der Formel „Common but differentiated responsibility“. Es wurden wichtige Innovationen etabliert, vor allem der Clean Development Mechanism (CDM), der bei der gegebenen Ausgangssituation eine interessante Form der Zusammenarbeit zwischen Nord und Süd eröffnete. Es wurde mit der Erfassung der Situation im Sinne einer Inventarisierung begonnen, viele Wirkungszusammenhänge, etwa bzgl. der großen Rolle der Wälder, wurden in ihrer Bedeutung besser erkannt. Dies gilt auch für die Wechselwirkung zwischen Klima- und Handelsregime (WTO).

Durch den Kyoto-Vertrag ist das Verständnis über die Problemlage und die verfügbaren Mechanismen zur Lösung des Problems gewachsen. Auch wurden in den entwickelten Ländern Reduktionsziele erreicht. So hat das Umweltbundesamt vor kurzem mitgeteilt, dass Deutschland seine Klimaschutzverpflichten auch 2008 eingehalten hat. Die schädlichen Treibhausgase lagen um 22,2 % unter dem Wert von 1990.

Mit dem Kyoto-Vertrag wurde ein Anfang gemacht. Die Frage ist, wie es weitergeht. Große Hoffnungen haben sich auf die Weltklimakonferenz in Kopenhagen Ende 2009 gerichtet [‎9, ‎40, ‎80, ‎81, ‎82]. Die erzielten Ergebnisse waren in mancher Hinsicht enttäuschend. Das Treffen wurde als Klimabasar abgetan. Aber es eröffnen sich gleichzeitig auch neue Ansatzpunkte. Was soll jetzt geschehen und was können die unterschiedlichen Akteure beitragen? Was folgt auf den Kyoto-Vertrag, der 2012 ausläuft? Das ist Inhalt dieses Textes.

  1. Kritische öffentliche Kommentierung der Lage nach Kopenhagen

In einer aus Februar 2010 stammenden Einladung zu einer internationalen Konferenz zum Thema „Die Große Transformation – Greening the Economy“ im Mai 2010, organisiert u.a. von der Heinrich-Böll-Stiftung, heißt es:

… Der UN-Klimakonferenz in Kopenhagen ist es nicht gelungen, ein verbindliches Abkommen zu verabschieden. Umso dringender stellt sich die Frage, wie der Übergang zu einer „Low Carbon Society“ und der ökologische Umbau der Industriegesellschaft vorangetrieben werden können. Der Abschied vom fossilen Industriezeitalter, die große Transformation der Weltwirtschaft auf der Basis erneuerbarer Rohstoffe und Energien erfordert tiefgreifende politische Reformen wie auch technische Innovationen. Es geht um nichts weniger als die ökologische Transformation des globalen Kapitalismus. Es eröffnen sich große Chancen für innovative Unternehmen und neue Jobs sowie für einen neuen, „grünen“ Lebensstil. 

Zum selben Thema äußert sich Kumi Naidoo, der neue Geschäftsführer von Greenpeace International, wie folgt:

Seit der Bali-Konferenz vor zwei Jahren, war es das Ziel vieler Regierungen und der Zivilbevölkerungen, sicherzustellen, dass in Kopenhagen ein fairer, anspruchsvoller und rechtlich bindender Vertrag herauskommt. Wir haben keinen bekommen. Jedoch gibt es Dinge, die wir als Teilerfolge verzeichnen können.

In erster Linie sahen wir, dass die nationalen politischen Führungen Verantwortung übernahmen, da es sich bei der Klimafrage, nicht einfach nur um das Klima handelt, sondern auch um Wirtschaft, Gesellschaft und Frieden. Wir haben erreicht, dass es nicht nur darum geht, dass die Umweltminister zusammenkommen, um über die politischen Angelegenheiten zu sprechen, sondern dass es ein zentrales Thema ist, welches unsere Denkweise über den Planeten beeinflusst.

Der zweite positive Aspekt ist der, dass es praktisch keine Anfechtung der Wissenschaft gab, trotz der jüngsten „Climate gate“ E-Mails. Es gab kein echtes Problem, wie wir es zu Zeiten Präsident Bushs hatten. Ich denke die wissenschaftliche Debatte ist nun erledigt.

Der dritte positive Aspekt ist der, dass wir über den Grundsatz überein gekommen sind, dass Entwicklungsländer am wenigsten für das Klima-Chaos in dem wir uns befinden, verantwortlich sind, dass sie aber den höchsten Preis dafür zahlen. Daher sollten sie eine bedeutende finanzielle Unterstützung erhalten, um ihnen zu helfen, sich an die Auswirkungen des Klimawandels anzupassen. Es gab viele Fragen über die Zahlen. Die Zahl, die bis 2015 versprochen wurde betrug $ 100 Mrd. pro Jahr. Greenpeace forderte ein Minimum von $ 140 Mrd. und afrikanische Länder forderten $ 200 Mrd. Der Schwachpunkt ist der, dass niemand sagte, wo das Geld herkommen soll.

Schließlich kam man zu der Erkenntnis, wie Präsident Obama sagte, dass Kopenhagen den Klimawandel nicht verhindern können wird. Zum ersten Mal haben Politiker nicht versucht, die Situation schön zu reden, weil es so offensichtlich ist, dass es ein langer Weg sein wird, bis wir die Maßnahmen, die die Wissenschaftler vorschlagen, umgesetzt haben.
Obwohl Kopenhagen unseren Erwartungen nicht gerecht geworden ist, geben die positiven Aspekte, die ich gerade nannte, denke ich, Anlass zu Optimismus für die nächste Stufe des Kampfes. Dabei geht es um verbindliche Ziele, die das erfüllen, was in der geforderten Zeit benötigt wird.

Ausgangspunkt ist die nächste große Konferenz, die als COP16 bekannt werden wird und die im November in Mexiko stattfinden wird. Die Botschaft der Kampagne, welche von Greenpeace unterstützt  wird, ist die Tck Tck Tck – Kampagne, die sagt, dass uns die Zeit davonläuft. Wenn wir den Klimaforschern und Wirtschaftswissenschaftlern wie Nick Stern und den internationalen Energie-Agenturen glauben, steigen die Kosten in jedem Jahr in dem wir es versäumen, Maßnahmen zu ergreifen auf $ 500 Mio. Hinsichtlich des sogenannten Kopenhagener Abkommens sollen die Regierungen bekannt geben, was ihre Ziele bezüglich der Treibhausgasemissionen bis 2020 sind, ihre nationalen Ziele, welche Richtlinien sie weiterverfolgen und welche Unterstützung sie benötigen. Der Stichtag hierfür ist der 31. Januar. Es wird also viel Energie darauf investiert.
Es wird im Mai/Juni diesen Jahres auch ein Treffen in Bonn geben, bei dem wir hoffen, endlich klare Ziele präsentiert zu bekommen. Es gibt auch genauere Ziele, wie das Arbeiten für Null-Abholzung bis zum Jahr 2015. Wir glauben, dass wir umsetzbare Pläne erhalten, wenn es genug politische Übereinstimmungen gibt.

  1. Das „Herzstück“ eines wirkungsvollen Klimaregimes á la Kopenhagen

Die nachfolgend entwickelten Ansätze sind gedacht als Empfehlung für die weiteren internationalen Klimaverhandlungen. Sie reflektieren einerseits die Größe der Herausforderung [‎28, ‎56, ‎59, ‎64, ‎68, ‎80, ‎82] und beziehen sich andererseits im Sinne einer Orientierung auf ein globales Cap-und-Trade-System unter Bedingungen der Klimagerechtigkeit (Referenz­modell), für das der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) und der Nachhaltigkeitsbeirat der Landesregierung Baden-Württemberg (NBBW), wie viele andere Organisationen, und auch der Autor seit vielen Jahren eintritt [‎19, ‎20, ‎36, ‎38, ‎46, ‎47, ‎50, ‎55, ‎80]. Dies bedeutet die Fixierung weltweiter Emissionen durch die Staatengemeinschaft in einem vertretbaren Umfang, die jährliche Zuordnung entsprechender Rechte an die Staaten proportional zur Bevölkerungsgröße und die Möglichkeit des Handels dieser Rechte zwischen den Staaten. Im politischen Bereich ist die gemeinsam von Bundeskanzlerin Merkel und dem indischen Ministerpräsidenten Singh formulierte Vision einer langfristigen Konvergenz der Pro-Kopf-Emissionsrechte von Staaten ein wichtiger Bezugspunkt.

Das Referenzmodell ist durch die Idee einer Doppelstrategie [‎9, ‎38, ‎47, ‎49] geprägt, die weit über den Klimabereich hinausweist [‎37]. Es geht um Anstrengungen im eigenen Land wie um die Förderung weltweiter Zusammenarbeit zur gemeinsamen Bewältigung der Herausforderungen. Es ist der Staatengemeinschaft in Kopenhagen nicht gelungen, einen substantiellen Schritt in Richtung eines stringenten globalen Cap und Trade Systems unter Bedingungen der Klimagerechtigkeit im Sinne obiger Beschreibung zu tun. Der internationale Abstimmungsprozess hat sich im Kontext von Kopenhagen vielmehr in eine andere Richtung entwickelt.

Im Folgenden wird versucht, basierend auf dieser Ausgangssituation einen stringenten Lösungsvorschlag entlang der Kopenhagen-Logik zu entwickeln (Kopenhagen-Modell). Mit der Kopenhagen-Logik ist die „Vereinbarung von Kopenhagen“, der sogenannte Copenhagen Accord gemeint (vgl. www.welt.de/politik/ausland/article5588882/Die-Kernpunkte-der-Vereinbarung-von-Kopenhagen.html). Dieser Accord wurde von einer Gruppe von etwa 30 Staats- und Regierungschefs ausgehandelt. Voraussetzung war eine Einigung von US-Präsident Barack Obama mit China und anderen wichtigen Schwellenländern. Am 19. Dezember 2009 nahm das Plenum der UN-Konferenz mit 193 Staaten den Vorschlag nach langem Streit „zur Kenntnis“. Die Zusagen darin werden damit wirksam. Die wichtigsten Punkte sind:

2°C-Ziel:

Die Vereinbarung von Kopenhagen verweist auf die wissenschaftliche Erkenntnis, dass die globale Erwärmung auf unter 2°C begrenzt werden muss, um unbeherrschbare Folgen des Klimawandels zu vermeiden. Vergleichswert beim 2°C-Ziel ist die „vorindustrielle Zeit“.

Ausstoß von Treibhausgasen:

Der Text enthält aber nicht die Zielvorgaben für den Ausstoß von Treibhausgasen, die die Wissenschaft ebenfalls klar benannt hat: Minus 50 % weltweit im Vergleich zu 1990 bis 2050. Stattdessen wird in einem Anhang nur aufgelistet, was einzelne Länder bisher von sich aus für die Zeit bis 2020 angeboten haben – teils Emissionsminderungen, teils auch nur eine Verbesserung bei der „Emissionsintensität“. In der Summe reicht dies bei weitem nicht, das 2°C-Ziel zu sichern.

Die EU bleibt bei der Aussage, die Emissionen bis 2020 um 20 Prozent im Vergleich zu kürzen und möglicherweise um 30 Prozent, falls andere Staaten sich beteiligen. Für die USA gilt Obama‘s Zusage einer 17-prozentigen Reduzierung gegenüber dem Stand von 2005 (oder drei bis vier Prozent gegenüber 1990). Japan will seine Emissionen um 25 % gegenüber 1990 reduzieren. China strebt eine Reduzierung im Verhältnis zur Industrieproduktion von 40 bis 45 % an, gemessen am Stand von 2005. Indien will die „Emissionsintensität“ um 20 bis 25 % verglichen mit 2005 kürzen.

Kontrolle:

Länder sollen ihr Vorgehen auflisten, mit dem der Ausstoß von Treibhausgasen um eine bestimmte Menge begrenzt wird. Um die Kürzungen zu verifizieren, verständigt man sich auf eine Methode. Industriestaaten, die bereits unter das Kyoto-Protokoll von 1997 fallen – also nicht die USA – lassen ihre Emissionskürzungen überwachen. Verfehlen sie sie, drohen Sanktionen.

Finanzierung:

Mit der Vereinbarung wird ein „Copenhagen Green Climate Fund“ geschaffen, also ein neuer Klimafonds. Die Industrieländer zahlen ein, um den Entwicklungsländern beim Klimaschutz und der Bewältigung der Folgen des Klimawandels wie Dürren und Überschwemmungen zu helfen.

Kurzfristig sollen jährlich zehn Mrd. Dollar fließen, also in den Jahren 2010 bis 2012 insgesamt 30 Mrd. Die Summe ist aber erst zu zwei Dritteln verbindlich aus einzelnen Ländern zugesagt. Ab 2020 sollen jährlich 100 Mrd. Dollar aufgebracht werden. Wer dann wie viel zahlt, ist zunächst offen geblieben.

Das Ergebnis von Kopenhagen wird – wie bereits erwähnt – in den Medien und von Fachleuten zum Teil sehr negativ kommentiert und als „Klimabasar“ abgetan. Der vorliegende Text geht konsequent von diesen Ergebnissen aus und sucht nach Potentialen und stringenten Möglichkeiten der Weiterentwicklung. Ein Basar ist als Markt oft sehr wirksam, warum nicht auch in der Klimafrage. Vielleicht wird man nur so einen Konsens erzielen können.

Genau das wird im Folgenden versucht und das durchaus ambitioniert. Das in diesem Text entwickelte Kopenhagen-Modell soll eine ähnliche sachlich-logische Qualität wie das Referenzmodell [‎36, ‎38, ‎78, ‎79] besitzen. Parallelen und Unterschiede zu dem Referenzmodell werden aufgezeigt. Wesentliche Leitidee für den vorliegenden Text ist ein möglichst abstrakter Zugang, bei dem man sich weitestgehend auf das konzentriert, was im logischen Sinne zwingend erforderlich ist, wenn das Klimaproblem gelöst werden soll. Was darunter verstanden wird, wird nachfolgend beschreiben. Ein wichtiger Bezugspunkt ist dabei das Sondergutachten „Kassensturz für den Weltklimavertrag – Der Budgetansatz“ des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) aus 2009 [‎80].

Was ist im Klimabereich durch die Staatengemeinschaft zu leisten?

(1)   Das WBGU Sondergutachten beschreibt die Herausforderungen in Bezug auf die Arbeiten des IPCC.

(2)   Es begründet die 2°C-Forderungen als zentrale Orientierungslinie. Diese ist noch nicht völkerrechtlich verbindlich verankert, wird aber von 133 Staaten mittlerweile anerkannt. Insbesondere haben die Staats- und Regierungschefs der G8-Staaten sowie des Major Economics Forum on Energy and Climate (MEF), dem u. a. Indien, Brasilien und China angehören, im Juli 2009 im italienischen L’Aquila eine entsprechende Position bezogen.

(3)   Der WBGU begründet, warum CO2-Emissionen das wichtigste Thema im Klimabereich sind, vor allem unter Langfristaspekten. Dies hängt damit zusammen, dass diese Emissionen noch Jahrzehnte, im Extremfall Jahrhunderte, in der Atmosphäre verbleiben werden. Es erfolgt daher im Weiteren eine Konzentration auf CO2, genauer auf CO2 aus fossilen Quellen. Der vorgeschlagene Umgang mit den anderen Quellen wird nachfolgend beschrieben.

(4)   Über die separate Regulierung von CO2 aus nicht fossilen Quellen, der anderen relevanten Treibhausgase und weiterer treibhauswirksamer Stoffe eröffnen sich Spielräume für eine schnelle Gesamtminderung klimaschädlicher Emissionen. Dafür werden folgende Vereinbarungen getroffen: (1) Zur Vermeidung von CO2-Emissionen aus Entwaldung sowie Landnutzungsänderungen und zum Schutz terrestrischer Kohlenstoffspeicher wird ein separates völkerrechtliches Regime vereinbart, in dem rasch greifende Maßnahmen in Entwicklungsländern  absolute Priorität genießen. (2) Die bisher im Kyoto-Protokoll geregelten fluorierten Treibhausgase (Industriegase) werden in einer Sondervereinbarung nach dem Vorbild des Montreal-Protokolls behandelt. (3) Die anderen im Kyoto-Protokoll geregelten langlebigen Treibhausgase werden in die Budgetrechnung aufgenommen. (4) Für bisher nicht im Kyoto-Protokoll geregelte kurzlebige klimawirksame Stoffe (darunter Rußpartikel und ozonbildende Gase) werden gesonderte Reduktionsverpflichtungen im Rahmen nationaler Luftreinhaltemaßnahmen vereinbart, um eine möglichst schnelle Wirkung zu erzielen.

Die WBGU-Budgetrestriktion

(5)   Aus der 2°C-Leitplanke leitet der WBGU das weltweit noch verfügbare Budget an CO2-Emissionen für den Zeitraum 2010-2050 ab. Bis zur Jahrhundertmitte dürfen höchstens noch etwa 750 Mrd. t CO2 in die Atmosphäre freigesetzt werden, wenn die Leitplanke mit einer Wahrscheinlichkeit von 67 % eingehalten werden soll. Möchte man diese Wahrscheinlichkeit auf 75 % erhöhen, müssen die kumulativen Emissionen im genannten Zeitraum sogar unter 600 Milliarden t CO2 bleiben. Nach 2050 darf in jedem Fall weltweit nur noch eine kleine CO2-Menge ausgestoßen werden. Die Ära der von fossilen Energieträgern angetriebenen Weltwirtschaft muss daher noch in der ersten Hälfte dieses Jahrhunderts zu Ende gehen.

(6)   Für den Zeitraum 2010-2050 entspricht die vom WBGU vorgeschlagene Verteilung des CO2-Gesamtbudgets durchschnittlichen Emissionsrechten von etwa 2,7 t CO2 pro Kopf der Weltbevölkerung im Jahr 2010, die z.T. durch Anwendung der flexiblen Mechanismen zwischen den Staaten umverteilt werden können. Allerdings sollten alle Länder ihre Klimaschutzstrategien tendenziell so anlegen, dass sich gegen Ende des Budgetzeitraums ihre realen Emissionen bei etwa 1 t CO2 pro Kopf und Jahr annähern.

Auf die WBGU-Position wird im Weiteren immer wieder Bezug genommen. Sie ist in wesentlichen Teilen eine Variante des Klimagerechtigkeitsansatzes, den der Autor favorisiert und seit langem vertritt [‎19, ‎47, ‎49, ‎50, ‎55]. Er ist staatenbasiert im Sinne der Terminologie des vorliegenden Textes, zielt aber mit seinen Gesamtemissionenbudgets nicht auf jährliche Zuordnungen, sondern kumulativ auf Zuordnungen bis 2050. Dies ist ein wegen der langfristig zementierten Grundstruktur interessanter Ansatz, der aber unter den Staaten kaum konsensfähig sein dürfte. Auch hat der Vorschlag den Nachteil, dass er die Weltbevölkerungsgröße für Budgetzuordnungen gedanklich irgendwo im Zeitraum 1990-2010 fixiert, was dem „Wording“ nicht entspricht und den Gedanken der Klimagerechtigkeit angesichts der hohen Dynamik der Weltbevölkerungsentwicklung massiv zuwider läuft. Auch die Wahl eines Basisjahrs als Bezugspunkt für Reduktionsziele (z.B. alternativ 1990 bzw. 2010) und die vorgeschlagenen, eventuellen Verrechnungen erscheinen problematisch. Dies gilt ebenso für die zugrunde gelegte Vorstellung einer Konvergenz der realen durchschnittlichen Emissionen zwischen den Staaten bis 2050. Dies reflektiert aus Sicht des Autors nicht ausreichend die für 2050 nach wie vor zu erwartenden hohen Unterschiede im Lebensstandard in den verschiedenen Teilen der Welt (vgl. hierzu die Beispielrechnungen und Hinweise in Kap. 10 und Kap. 15).

Schließlich wird im vorliegenden Text die Rolle der Wälder deutlich stärker ins Zentrum der Überlegungen gerückt (vgl. Kap. 14), die von WBGU-Seite in (4) mit der Formulierung „zur Vermeidung von CO2-Emissionen aus Entwaldung sowie Landnutzungsänderungen und zum Schutz terrestrischer Kohlenstoffspeicher wird ein separates völkerrechtliches Regime vereinbart, in dem rasch greifende Maßnahmen in Entwicklungsländern absolute Priorität genießen.“ positioniert wurde. Dies gilt auch in Abgrenzung zu einer weiteren aktuellen Positionierung aus dem thematischen Umfeld [‎78].

Die Analysen in dem vorliegenden Dokument ergeben nämlich, dass die zur Erfüllung der WBGU-Budgetrestriktion erforderlichen massiven Reduktionsschritte bezüglich CO2-Emissionen in 2013 – 2025 offensichtlich nicht erreichbar sind, wenn massive Wohlstandseinbrüche vermieden werden sollen (vgl. Kap. 13). Zur Vermeidung der Klimakatastrophe erscheint daher ein „Joker“ erforderlich. Dieser existiert im Besonderen in der nur einmal verfügbaren Chance einer Pufferung erheblicher CO2-Volumina zum Zeitgewinn durch ein forciertes Weltaufforstungsprogramm, das über 40 Jahre etwa 200 Mrd. t CO2 binden kann. Dieses ist geeignet zu nutzen. Wie das im Einzelnen geschehen kann, wird in dem vorliegenden Text beschrieben. Es ist dies ein unverzichtbarer Baustein in einem komplexen Puzzle.

  1. Die Effektivitätsfrage – was sollte weltweit im Klimabereich geschehen?

Im Folgenden wird für den Zeitraum 2011 – 2050 (40 Jahre) zur Vermeidung einer Klimakatastrophe auf Weltebene mit Blick auf die IPCC/WBGU-Position (2009) ein Effektivitätsprogramm beschrieben, das bzgl. der Erreichung des 2°C-Zieles die oben genannten Limitierungen beinhaltet und sich auf CO2-Emissionen konzentriert. Die anderen Klimagasemissionen erfordern die in Kap. 3 unter (4) genannten zusätzlichen Vereinbarungen.

Herausforderung Klima

Die weltweiten Gesamtemissionen müssen bald beginnen zu sinken und sollten dann sehr schnell und kontinuierlich mit folgender Zielsetzung abfallen: 2050 sollten sie unterhalb von 13 Mrd. t CO2 pro Jahr liegen. Der Gesamtumfang der Emissionen aus der Nutzung fossiler Energieträger soll in diesem Zeitraum durch 750 Mrd. t CO2 (besser noch 600 Mrd. t CO2) nach oben begrenzt sein. Schon bald nach 2050 sollen die weltweiten Gesamtemissionen aus der Nutzung fossiler Energieträger noch geringer sein (möglichst unter 10 Mrd. t CO2 pro Jahr). Die zurzeit bestehende Absorptionsfähigkeit der terrestrischen Vegetation und der Meere reicht dann sicher aus, um diese Volumina Jahr für Jahr zu neutralisieren.

4.1: Was ist im Klimabereich zu leisten?

Es bezeichne hierzu, die weltweiten Gesamtemissionen an Klimagasen pro Jahr (TE = Total Emissions of Climate Gases), wobei hier vor allem interessant sind. Dann muss ab z.B. 2020, möglichst aber schon ab 2013, Folgendes gelten:

(1) für je 2 Jahreszahlen  die Forderung ;

(2)  für alle größeren  und ,

(3)

(4)  (besser noch ≤ 600 Mrd. t oder weniger)

(5)  für

Hinweis: Es spielt für die Effektivität der Klimapolitik keine Rolle, ob sich entsprechende Volumina (1) in der Folge globaler Absprachen, (2) als Folge eines wirtschaftlichen Zusammenbruchs, (3) in der Folge einsichtsvollen Kaufverhaltens der Konsumenten, (4) in der Folge radikal veränderten Verhaltens von Unternehmen oder (5) in der Folge von Drohungen oder Bedrohungen unterschiedlicher Art einstellen. Entscheidend ist vielmehr aus Sicht der Klimapolitik, dass sich die Gesamtemissionen wie dargestellt entwickeln und die zugrunde gelegten Einsichten der Wissenschaft zutreffen. Es gilt auch hier: „Viele Wege führen nach Rom.“

Verteilung von Emissionen und Emissionsrechten auf die Staaten

Die jährlichen Gesamtemissionen von CO2 aus der Nutzung fossiler Energieträger ergeben sich als Summe der entsprechenden Emissionen pro Land (internationale Schiffs- und Flugbewegungen sind entsprechend zuzuordnen). Es gilt also , wobei für alle 194 Staaten  die Gesamtklimagasemissionen des Staates  im Jahre  bezeichnet.

Jede Lösung des Klimaproblems im Sinne von Kap. 4 hat insofern massive Restriktionen an die Emissionen pro Staat und Jahr in der beschriebenen Form zur Folge. Diese sind somit ein zentrales Thema jedes funktionierenden Klimaregimes. Dies um so mehr, als auch die WBGU Budgetgrenze (4), d.h. einzuhalten ist. Bei den hohen aktuellen Emissionen aus der Nutzung fossiler Energieträger, ungefähr 30 Mrd. Tonnen (CO2) pro Jahr, ist die Budgetrestriktion das zentrale Thema. Sie erzwingt rasche und massive Reduktionen der CO2-Emissionsvolumina in den nächsten Jahren, wenn die verfolgten Ziele erreicht werden sollen (vg. hierzu Kap. 13).

Sind die Emissionen aus der Nutzung fossiler Energieträger pro Staat geeignet gering dimensioniert, egal aus welchen Gründen, hat die Staatengemeinschaft die von der Forschergemeinde geforderten Zielvorstellungen in Bezug auf Emissionsumfänge umgesetzt.

Kann die beschriebene Zielsetzung erreicht werden? Dies ist grundsätzlich möglich. Voraussetzung ist jedoch in jedem Fall ein Konsens zwischen den Nationen. Dieser ist allenfalls dann zu erreichen, wenn Prinzipien der Gerechtigkeit, Verantwortbarkeit und Akzeptanz beachtet werden.

Gerechtigkeit, Verantwortbarkeit, Akzeptanz

In dem beschriebenen Kontext ist Gerechtigkeit und damit Akzeptanz am ehesten zu erreichen durch (1) substantielle Reduktionsverpflichtungen der reichen Welt und substantielle Zahlungen der reichen Welt an sich entwickelnde Länder. Dies geschieht im Referenzmodell über das Handeln von Emissionsrechten in einem globalen Cap- und Tradesystem auf Basis der Klimagerechtigkeit. Die Klimagerechtigkeit (eventuell über einen Anpassungspfad gemäß Kap. 6) ist dabei, wie zuvor dargestellt, der Grund für die hohen Transfers. Für viele Staaten ist aber kaum akzeptabel und damit kaum verantwortbar, dass sie hier, wenn einmal die Prinzipentscheidung gefallen ist, einem „mechanischen Algorithmus“ ausgeliefert sind. Die nationale Politik kann das kaum verantworten. Auch sind nationale Spezialprobleme so nicht adäquat adressierbar.

 

Sucht die Staatengemeinschaft einen anderen Weg vom Cap-und-Trade-Typ, sind (1) substantielle Selbstverpflichtungen der entwickelten Staaten in Bezug auf die Reduktion von Klimagasemissionen und (2) große Finanztransfers dieser Länder in einen Klimafonds erforderlich, um damit entsprechende Verpflichtungen sich entwickelnder Länder zu befördern. Kostenmäßig kann das in etwa zu demselben Ergebnis führen wie im Referenzmodell. Ein erster Anfang in die beschriebene Richtung wurde in Kopenhagen gemacht. Über 76 Staaten haben mittlerweile ihre Klimaziele bis 2020 erklärt. Diese verursachen zusammen 85 % der weltweiten energiebedingten Emissionen. Die USA wollen z.B. ihren Ausstoß, bezogen auf das Jahr 2005, um 17 % reduzieren. Die EU hatte intern bereits eine Reduktion von 20 % von 1990 bis 2020 vereinbart. Wenn sich genügend viele andere Länder beteiligen, will sie auf 30 % erhöhen. China will seinen CO2-Ausstoß langsamer steigen lassen als sein Wirtschaftswachstum, nämlich pro Einheit BIP bis 2020 (nur) um 55 – 60 % bezogen auf das Jahr 2005. Ferner will China eine Erhöhung des Anteils nicht-fossiler Brennstoffe in der Primärenergieversorgung auf 15 %, bezogen auf das Jahr 2006, erreichen. Was die Industriestaaten bisher gemeldet haben, addiert sich allerdings lediglich auf 16 % CO2-Minderung der erforderlichen Gesamtmenge bis 2020. Das reicht zur Lösung der Klimaproblematik nicht aus, aber es ist ein Anfang. Hier gilt es fortzusetzen.

  1. Verantwortbare Planung und Compliance: Die „Ankerfunktion“ der Staaten

Sieht man die Klimathematik im Kontext der übergeordneten Zielsetzung einer nachhaltigen Entwicklung, dann sind die Anforderungen noch größer als in Kap. 4 beschrieben. Es geht dann neben dem Klimaschutz mindestens so sehr auch um die Sicherung des Friedens, den Erhalt ökonomischer Leistungsfähigkeit, die Überwindung von Armut, einen höheren weltweiten und innerstaatlichen sozialen Ausgleich etc. Dies ist die erweiterte Zielsetzung, unter der z.B. der NBBW, der Club of Rome, das Ökosoziale Forum Europa, der Senat der Wirtschaft e.V. und viele weitere Organisationen operieren [‎3, ‎9, ‎25, ‎35, ‎40, ‎48, ‎55, ‎56, ‎57, ‎68, ‎70, ‎71, ‎80,]. Die nachfolgenden Vorschläge sind, ebenso wie das Referenzmodell, auf das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung ausgerichtet.

Die in Kap. 4 beschriebenen Begrenzungen für Klimagasemissionen bedeuten – sofern sie durchgesetzt werden – Effektivität, d.h. Zielerreichung. Will man zusätzlich, wie dargestellt, eine nachhaltige Entwicklung erreichen, dann braucht man mehr: Einen geplanten, abgestimmten und verantwortbaren Prozess zur Zielerreichung. Dann braucht man internationale Absprachen und Abkommen. Dies umso mehr, als heute die Trends im Klimabereich massiv in eine andere Richtung als hin zu sinkenden Weltklimagasemissionen weisen – es droht ein Desaster [‎28, ‎36, ‎38, ‎40, ‎64, ‎68, ‎79, ‎80, ‎82]. Abschätzungen halten für 2050 Klimagasemissionen von mehr als 60 Milliarden Tonnen pro Jahr aus der Nutzung fossiler Energieträger, mehr als das Doppelte des heutigen Wertes, etwa das 5-fache des für diesen Zeitpunkt noch zulässigen Umfangs für möglich [‎68, ‎80, ‎82].

Zielerreichung ohne internationale Absprachen ist deshalb illusorisch, vor allem auch wegen der typischen Probleme in Gefangenendilemmata. Diejenigen, die sich beim Klimaschutz nicht beteiligen, haben zunächst wirtschaftliche Vorteile (Free-Riding). Das belastet kurzfristig diejenigen, die sich beteiligen wollen. Unter diesen Umständen beteiligen sich dann letztendlich viel weniger, als sich eigentlich beteiligen wollen. Zielerreichung ergibt sich sicher auch nicht zufällig. Zudem würde niemand auf eine gravierende und langfristige Weltwirtschaftskrise setzen wollen, um so das Klimaproblem zu lösen. Ob das Problem überhaupt gelöst werden wird, ist unklar.

Die Lösung des Klimaproblems durch die Weltgemeinschaft erfordert insofern mit höchster Wahrscheinlichkeit ein internationales Abkommen zur Effektivitätssicherung. Völkerrechtlich können nur die Staaten Partner eines solchen Abkommens sein. Das jetzt erforderliche Abkommen wird im Mindesten eine zeitliche Reichweite bis 2020 haben müssen, mit der Vorstellung, dass man es nach diesem Zeitraum im selben Geist geeignet fortsetzt. Im Rahmen eines solchen Abkommens werden auf direkte oder indirekte Weise nationale Caps (Maximalemissionsvolumina pro Staat und Jahr) fixiert werden, in manchen Fällen auch nur in Relation zum weiteren Wirtschaftswachstum, vielleicht auch in Relation zu Querfinanzierungsangeboten, so wie sich die aktuellen Selbstverpflichtungen der 76 Staaten aktuell entwickeln, die in Folge der Kopenhagen-Konferenz mittlerweile der dort entwickelten Vorgehensweise beigetreten sind (http://unfccc.int/home/
items/5264.php). Compliance beinhaltet, dass die Volumina korrekt festgestellt und nicht überschritten werden. Sanktionsmechanismen und Kompensationen sind zu verabreden und müssen durchsetzbar sein und durchgesetzt werden, wenn Zielerreichung auf dem beschriebenen Weg gelingen soll.

Effizienz und Zweistufigkeit der Emissionsrechtefixierung auf Staatenebene

Aufgrund des Gesagten ist jede Lösung des Klimaproblems, die staatenbasiert und auf Jahresebene organisiert ist, vom Typ , wobei die , die in Kapitel 4 geforderten Eigenschaften besitzen müssen.  sind dabei Emissionsobergrenzen im Land  im Jahr . Unter Effizienzaspekten werden sich die -Werte zweistufig ergeben: (1) Es gibt zunächst eine (kostenfreie) Erstzuordnung von Emissionsrechten  an die Staaten; dies führt zu einer vereinbarten Ausgangssituation. Dann gibt es (2) einen geeignet organisierten Tradingprozess von Emissionsrechten der Staaten untereinander zur Förderung der Wirtschaftlichkeit bzw. Effizienz. Die Zweistufigkeit macht aus Sicht aller Staaten Sinn, wenn die erste Stufe einmal akzeptiert ist. Ärmere Länder werden dann in einem gewissen Umfang nicht selber gebrauchte eigene CO2-Rechte verkaufen, entwickelte Länder werden diese Rechte aufkaufen. Aus dem Wechselspiel von Angebot und Nachfrage ergibt sich dabei im  Markt der Zertifikatspreis mit Blick auf die Grenzelastizität der Kosten zwischen Substitution bzw. Effizienzsteigerung im eigenen Land und Zu- bzw. Verkauf von Emissionsrechten.

Die in einem Land letztlich zur Verfügung stehende Emissionsmenge im Jahr  ergibt sich also aus der Erstzuordnung  und einem anschließenden Handelsprozess, der auf Volumina führt. Ökonomisch betrachtet sichert der Handelsprozess die Effizienz, macht die Anpassung an den Klimawandel insgesamt preiswerter, erlaubt die Erschließung von Win-Win-Potentialen, erhöht die Akzeptanz und fördert die Gerechtigkeit einer Lösung gegenüber einem isolierten Vorgehen pro Land. Die Zweistufigkeit wird auch für das Kopenhagen-Modell wie auch für jeden weiteren Ansatz vorgesehen.